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《中华人民共和国宪法》和《香港特别行政区基本法》的制定 (一)

2019年11月26日 - 现代文学

随着国民经济的恢复和大规模经济建设的到来,进一步加强政治建设的任务,便提到日程上来。任务主要是两项,一是召开全国人民代表大会,一是制定宪法。

一、《中华人民共和国宪法》的制定

  到这时为止,新中国成立前夕制定的《共同纲领》一直起着临时宪法的作用,第一届中国人民政治协商会议全体会议执行着全国人民代表大会的职权。这种与新中国初肇时期状况相适应的国家政治体制,对于维护民族独立和国家统一,稳定社会,保护和扶植先进的生产关系,促进国民经济的迅速恢复和发展,起了至关重要的作用。但它毕竟是带有临时性质和过渡性质的。

1.民主建国纲领的起草

  一九五二年十一月间,中共中央作出决定,立即着手准备召开全国人民代表大会,制定宪法。

早在1948年9月,中央政治局会议,就在讨论民主建国纲领的问题。

  十二月一日,中共中央在《关于召开党的全国代表会议的通知》中说,为了充分准备全国人民代表大会的召开,中央决定于一九五三年二月五日召开党的全国代表会议。通知在分析了“三年准备”的任务胜利完成、“一五”计划即将开始的国内形势后指出,现在召集全国人民代表大会的条件已经具备,拟于一九五三年九月间召开。在这次大会上,将制定宪法,批准五年计划纲要,修改中央人民政府组织法,选举新的中央人民政府领导机关。

1949年6月,中国共产党同各民主党派、无党派人士和各人民团体成立新政治协商会议筹备委员会(以别于1946年1月召开的“旧政协”),为创建中华人民共和国做各项准备工作。当时积极参加筹备新政协的民主党派有,中国国民党革命委员会(领导人李济深)、中国民主同盟(领导人沈君儒)、民主建国会(领导人黄炎培)、中国民主促进会、中国农工民主党、中国人民救国会(1936.5,全国各界救国联合会;1941年参加发起筹建民盟,但保留自己的独立性;抗战胜利后,改称中国人民救国会)、三民主义同志联合会(1945.10.28-1949.11,最后被统一于国民党)、中国国民党民主促进会(1946.4.15-1949.11,最后被统一于国民党)、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟以及无党派民主人士的代表。

  这是经毛泽东审定、由中共中央发出的关于准备召开全国人民代表大会和制定宪法的第一个文件。

中国新政协筹备委员会委托中国共产党负责并由周恩来主持建国纲领即起草《共同纲领》草案。6月30日,毛泽东先生发表《论人民民主专政》,议论了建国的一些重要问题。

  后来由于高饶事件和其他原因,党的全国代表会议的召开,推迟了两年多,全国人民代表大会也没有能够在一九五三年九月召开。但是,代表大会和制定宪法的筹备工作在通知发出后就开始了。

《论人民民主专政》

  十二月二十四日,第一届全国政协常委会举行第四十三次会议,周恩来受中共中央委托向会议提议:由全国政协向中央人民政府委员会建议,“于一九五三年召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作”。会议接受了这个提议。

总结我们的经验,集中到一点,就是工人阶级 (经过共产党)
领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这个专政必须和国际革命力量团结一致。这就是我们的公式,这就是我们的主要经验,这就是我们的主要纲领。”

  一九五三年一月一日,《人民日报》在元旦社论里,把“召集全国人民代表大会,通过宪法,通过国家建设计划”列为一九五三年的三项伟大任务之一,向全国公布。

《论人民民主专政》一文奠定了中国人民民主专政国家政权的理论基础和一定发展阶段上的政策基础﹐丰富了马克思主义的国家学说,为即将成立的新中国做了政治理论准备。

  一月十三日,中央人民政府委员会举行第二十次会议,正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。

文章丰富了毛泽东关于人民民主专政的理论,对于中华人民共和国的建立和中华人民共和国宪法的制定,都具有重要的指导意义。

  按照中国共产党的惯例,在决定这样的大事之前,毛泽东或其他中央领导人,事先都要向党外人士通通气,听取他们的意见。这次也不例外。毛泽东于十一日召集了有十八位党外民主人士参加的座谈会,周恩来于十二日又召集了政协座谈会,广泛听取意见。从两次座谈会和中央人民政府委员会会议的讨论中,反映出有些人对现在召开全国人民代表大会和制定宪法,还存在一些顾虑和问题。归纳起来,主要有四点:一、这样做的根据是什么?二、这样做有什么作用?三、这样做有没有可能,有没有困难?四、这样做对有些党派、阶级、团体是不是不利?

2.政治协商会议的召开

  在一月十三日中央人民政府委员会会议上,毛泽东和周恩来针对这些问题作了解释和说明。

经过新政治协商会议筹备委员会三个多月紧张有序的筹备,1949.9.21-1949.9.30,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平(当时还叫北平)中南海怀仁躺(当时人民大会堂还没建起)召开。它的会议议题有制定中国人民自己的临时宪章,讨论《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》,组织中国人民中央政府,以及国旗国歌历法等一些问题。

  毛泽东说:“就全国范围来说,大陆上的军事行动已经结束,土地改革已经基本完成,各界人民已经组织起来,因此,根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定,召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了。这是中国人民流血牺牲,为民主奋斗历数十年之久才得到的伟大胜利。召开人民代表大会,可以更加发扬人民民主,加强国家建设和加强抗美援朝的斗争。”他特别强调:“人民代表大会制的政府,仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府,它是对全国人民都有利的。”他还说:“我们的重点是照顾多数,同时照顾少数。凡是对人民国家的事业忠诚的,做了工作的,有相当成绩的,对人民态度比较好的,各民族、各党派、各阶级的代表人物都有份。”

大会出席代表均经过筹备委员会各个方面反复的斟酌和协商,有党派代表(其上参与筹备新政协的党派、共产党)、区域代表、人民解放军代表、团体代表,共45个单位,以及特别邀请人士(孙中山夫人、正义的坚强战士宋庆龄、前清翰林、老同盟会会员、以及投诚的前国民政府官员、国民党军队起义将领,如傅作义),共有正式代表、候补代表以及特邀代表662名,涉及工人、农民、军人、青年、妇女、学生、文化教育、文学艺术、自然科学与社会科学各社会团体,以及工商界、宗教界、少数民族和国外华侨等各个方面的代表。中国共产党作为发起政协的最大政党,代表名额与中国国民党革命委员会、中国民主同盟相当,均为正式代表16名,候补代表2名。这662名代表代表中国5.4亿人口(1949年新中国成立时,中国大陆人口为54167万人)。相对1887年美国费城立宪会议,全国人口不到400万(1790年第一次人口普查的结果是,全国人口近390万。当时参加人口普查的包括最早加入联邦的13个州:康涅狄格、特拉华、佐治亚、马里兰、马萨诸塞、新罕布什尔、新泽西、纽约、北卡罗来纳、宾夕法尼亚、罗得岛、南卡罗来纳、弗吉尼亚,以及候任州佛蒙特、肯塔基特区、缅因特区、田纳西特区),正式代表却仅有七十四人,最后实到只有五十五人,而且会议开始以后,因种种原因中途退场的又有十三人,坚持到底的只有四十二人,相对来说,我们的新政协会议代表绝对数还是较多,会议召集还是慎重得多。

  谈到争民主的问题,他说:“中国人民从清朝末年起,五六十年来就是争这个民主。从中日甲午战争到辛亥革命这个期间是一个高潮。那个时候是向清朝政府要民主,以后是向北洋军阀政府要民主,再以后就是向蒋介石国民党政府要民主。”

大会,毛泽东同志致开幕词。他指出:现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的,它具有代表全国人民的性质,它获得了全国人民的信任和拥护。因此,中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权,在自己的议程中决定关于中华人民共和国的一切事宜。毛泽东充满自信地说,“我们的工作将写在人类的历史上,它将表明:占人类总人数四分之一的中国人从此站立起来了。”毛泽东的致词表达了历经百年奋斗终于取得胜利的中国人强烈的民族自豪感!

  关于现在办选举、制定宪法有没有困难的问题,毛泽东说,困难总是会有的,但是比起我们已经做过的几件事,如抗美援朝、土地改革、镇压反革命、三反五反、恢复经济,困难都要少一些。经过我们努力,训练好干部,安排好工作,是可以克服这些困难的,是可以把选举工作搞好的。关于制定宪法,毛泽东在十一日那个座谈会上就说过,困难是可以克服的,孙中山先生领导的辛亥革命,在南京临时政府成立后的几天工夫,由十九个代表(每省一个人)就搞出了“临时约法”。我们的共同纲领,经过大家讨论,实际上搞起来,前后也不过一个月。①

3.政协会议的成绩

  周恩来在中央人民政府委员会会议上也说,起草宪法虽然有困难,但是可以解决的。宪法不是永恒不变的,它只是规定现在要做的事情,我们将要制定的宪法是现阶段的宪法。②

大会经过八次全体会议,与会代表怀着参与开国盛事的使命感,对大会的各项议案进行了充分讨论和民主协商。

  召开全国人民代表大会,以代替由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会职权的形式;制定宪法,以代替《共同纲领》,这是中国政治生活中两件大事,中国的政治建设将迈出新的重要的一步,获得了全国人民的拥护。但是,在社会的某些方面,主要是民族资产阶级和民主党派中的一些人们中间,引起一些波动。所以,毛泽东和周恩来不厌其烦地在多次会议上进行说服和解释工作。经过这次中央人民政府委员会会议,在国家最高领导层中,统一了思想,消除了某些人的顾虑。这对于保证民主普选、制定宪法工作的顺利进行,并取得全国各阶层人民的充分信任和全力支持,起了重要作用。中国共产党和毛泽东所倡导的通过民主协商解决国家重大问题的制度和方法,再一次显示了它的优越性。

①1949.9.27,全体会议一致通过了《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。

  会议通过的《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》规定:“于一九五三年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会,并在此基础上接着召开全国人民代表大会。在这次全国人民代表大会上,将制定宪法,批准国家五年建设计划纲要和选举新的中央人民政府。”③

《人民政协组织法》规定:中国人民政治协商会议为全国人民民主统一战线的组织,在普选的全国人民代表大会召开之前,中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权;在全国人民代表大会召开以后,就有关国家建设事业的根本大计或重要措施,向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出议案。

  这里只对地方各级人民代表大会的召开时间提出了要求,对全国人民代表大会召开的日期则没有作具体规定。这样,可以使准备工作更加充分,并且留有余地。

《中央人民政府组织法》规定:中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府;中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权。

  这次会议决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会,以周恩来为主席的中华人民共和国选举法起草委员会。

②1949.9.29日,全体会议一致通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。作为新中国的人民大宪章,《共同纲领》在一个时期内起着临时宪法的作用。

  为了进行选举的各项准备工作,选举法必须早日出台。选举法起草委员会一成立,就投入紧张的工作,很快拿出了《中华人民共和国选举法(草案)》。一月二十五日周恩来将选举法草案的修改本送毛泽东审阅。二十六日毛泽东批复赞同,并同意将选举法定名为《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。二月十一日,中央人民政府委员会第二十二次会议通过了这部选举法,三月一日公布施行。

《共同纲领》规定了中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和各民族的人民民主专政的国家;国家政权属于人民,人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府,各级人民代表大会由人民用普选方法产生;国家最高政权机关是全国人民代表大会,在全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关。

  普选,是这部选举法最重要的原则,也是中国共产党从诞生之日起长期为之奋斗的目标之一。如今,通过选举法的形式,把近百年来中国人民反对帝国主义、反对封建主义的民主革命斗争成果和人民民主的原则在法律上确定下来,这是一个巨大的历史进步。

③1949.9.30,全体会议选举毛泽东、周恩来、李济深、沈钧儒、陈叔通等180位委员组成中国人民政治协商会议第一届全国委员会。

  选举法的颁布和实施,获得极大成功。为了切实搞好各级普选,中国进行了有史以来第一次全国人口普查。据统计,一九五三年六月三十日二十四时全国人口为六亿零一百九十一万二千三百七十一人。在人口普查的基础上,进行了选民登记工作,有三亿二千三百八十万九千六百八十四名选民进行了登记,占进行选举地区十八周岁以上人口总数的百分之九十七点一八。各地公开张贴选民榜。领到选民证的公民普遍感到兴奋和自豪。随后,在全国基层单位进行选举,参加投票的选民共二亿七千八百零九万三千一百人,占登记选民总数的百分之八十五点八八。④

④1949.9.30选举毛泽东为中央人民政府主席,朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席,陈毅等56人为委员,组成中央人民政府委员会。中央人民政府的组成,反映了中国共产党在长期的革命斗争中,团结各民主党派、无党派民主人士一道反对帝国主义及国民党反动独裁统治,共同创建新中国的实际过程:以中国共产党的坚强领导,体现了工人阶级领导国家政权的根本属性;同时以各民主党派参加政府,体现了统一战线政权、团结合作、政治协商的人民民主原则。中央人民政府委员会6位副主席,共产党员3人,民主党派和无党派民主人士3人;中央人民政府委员会56位委员中,共产党员29人,民主党派和无党派民主人士27人。政务院4位副总理中,共产党员2人,民主党派和无党派民主人士2人;15位政务委员会中,共产党员6人,民主党派和无党派民主人士9人。

  近三亿人口的选民参加选举,这不仅在中国,而且在全世界也是一个空前规模的民主运动。

⑤9.30,全体会议一致通过《中国人民政治协商会议第一届全体会议宣言》,向全世界庄严宣布:“中华人民共和国现已宣告成立,中国人民业已有了自己的中央政府。”

  十二月八日,毛泽东和中共中央其他领导人以普通公民的身份,参加北京市西单区中南海选区的基层选举,投了自己的庄严一票。

同时在会议期间,(在开幕式会后的主席团第一次会议上,产生了代表提案审查委员会名单)这次大会共收到代表提案14件。;在这14件提案中,其中有两件提案的内容大致相同。

  到一九五四年六月至八月间,全国各地又先后选举产生了省、直辖市和自治区人民代表大会代表和全国人民代表大会代表。在全国人民代表大会的代表中,妇女代表占总数的百分之十一点九九,少数民族代表占百分之十四点四四。

第一案:郭沫若、李济深、沈钧儒、黄炎培、马叙伦等四十四人提请以大会名义急电联合国否认国民党反动政府代表案。

  普选制的实行,使中国人民第一次自主行使神圣的民主权利。普选的成功,为召开全国人民代表大会创造了十分有利的条件。

第二案:黄琪翔、张难先等十六人提请以中国人民政治协商会议第一届全体会议名义电告联合国大会,郑重声明否认国民党反动政府案。

  在选举代表的过程中,毛泽东和中共中央非常注意各民主党派和无党派民主人士在各级人民代表大会代表中所占比例以及对他们的安排。

(中华人民共和国中央人民政府成立后,1949年11月15日,外交部部长周恩来代表中国政府分别致电联合国秘书长特吕格弗·赖伊、联合国大会主席卡洛斯·罗慕洛,声明:人民解放战争业已获得了决定性的全国胜利,国民党政府已经流亡溃散,中华人民共和国中央人民政府是代表全体中国人民的唯一合法政府。中国政府正式要求联合国立即取消“中国国民政府代表团”参加联合国的一切权力。此为后话。)

  一九五三年六七月间,中共中央统战部召开第四次全国统战工作会议,讨论人民代表大会制实行后的统一战线组织

由此,李济深等人提出的《请以大会名义急电联合国否认国民党反动政府代表案》,成为人民政协历史上的第一件提案被载入史册。

  问题和民主人士安排问题,并通过两个相关文件,⑤由中共中央转发全党。一九五四年三月三日,中共中央批准了中央统战部关于这两个文件的补充意见的文件。这三个文件,在实践中得到认真贯彻。第一次全国人民代表大会召开以后,在国务院各部、委的三十五个正职中,非中共人士为十三人,占百分之三十七点二;国务院组成人员共四十七人,非中共人士为十三人,占百分之二十五点五。在第二届全国政协委员会的委员中,中共党员约占百分之二十七;在常务委员会委员里,中共党员约占三分之一。⑥这样做的结果,人民民主专政因为有了广泛的代表性和深厚的社会基础,变得更加稳固,更加富有效能。

至此,大会圆满完成了创建中华人民共和国的光荣使命,宣布闭幕。

  召开全国人民代表大会以后,政治协商会议是否继续存在?它的性质是什么?它的任务是什么?这些问题,成为人们关注和议论的事情。一九五四年十二月十九日,在全国政协二届一次会议开幕前两天,毛泽东召集党内外几十人参加的座谈会,专门就这些问题作出说明。

4.第一届全国人民代表大会的筹备

  毛泽东开门见山地说:“主要的问题是政协的性质问题,是国家机关还是人民团体?”他明确指出:“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会,它也不是国家的行政机关。”曾有人提出,政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关,才说明它是被重视的。毛泽东回答:“不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关,那就会一国二公,是不行的。要区别各有各的职权。”“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织,是党派性的”。⑦

  1949年制定的《中国人民政治协商会议组织法》第六条
规定:中国人民政协全体会议,每三年开会一次
,由全国委员会召集之。全国委员会认为有必要时,得提前或延期召集之。但第一届由中国人民政协筹备会召集之。

  政协可以做些什么事情呢?毛泽东提出政协有五项任务。

政协第一届会议从1949.9.21开始,到1952年秋,中国人民政治协商会议第一届全体会议已届期满,召开全国人民代表大会问题摆到了议事日程上来。这时候,党中央心思集中于生产力方面向社会主义过渡上,想等三大改造完成后再制定我国第一部社会主义的宪法;目前仅对具有崇高威信的《共同纲领》进行修改或补充。但斯大林建议党中央别给西方反华势力口实,可以考虑尽早制定选举法和宪法。

  第一项是协商国际问题。

当时,斯大林提出三条理由劝说新中国尽快制定宪法,一是中共通过选举和制宪解决自身合法性问题;二是所谓泄密问题,他认为中国现在是各党派的联合政府,而“其他党派的人很多是和英美有关系的”,所以“我感到你们有些重要机密情况外国人都知道”;三是通过选举实现向一党政府转换。

  第二项是商量候选人名单。

于是,党中央接受了斯大林同志这个建议。

  第三项是提意见。

1652.12.24,政协第一届全国委员会常委会第四十三次会议,讨论中国共产党关于1953年召开全国人民代表大会和各地人民代表大会的提议。周恩来同志代表中国共产党对提议做了说明。现在,条件已经成熟,为适应新时期的国家任务,必须召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。同时,他代表中国共产党提议,由全国政协向中央人民政府委员会建议,于1953年召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作。

  第四项是协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系。

周恩来为选举法起草委员会主席,安子文、李维汉、李烛尘、李章达、吴玉章、高崇民、陈毅、张治中、张奚若、章伯钧、章乃器、许德珩、彭真、彭泽民、廖承志、刘格平、刘澜涛、刘宁一、邓小平、蔡廷锴、蔡畅、谢觉哉、罗瑞卿等23人为起草委员会委员。这个起草委员会有党的领导人,也有各个民主党派、各方面的人士,具有很强的代表性。

  第五项是学习马列主义。毛泽东说:“学习是自愿的,不能强制。对马列主义有的人信得多,有的人信得少,比如有的政协常委他只爱国,不愿学习马列主义,也没有办法。要提倡努力改造思想,三勤夹一懒。”⑧

1953年1月13日,中央人民政府委员会举行会议,正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,决定于1953年召开根据《共同纲领》、由人民普选方法产生的乡、县、市、省各级人民代表大会(提了一个总的思想,未设区的市以下选举是直接选举的)并在此基础上召开全国人民代表大会。后来,1953年9月18日,中央人民政府委员会又通过决议,将全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的召开时间推迟到1954年。

  毛泽东在这次座谈会上的讲话内容,有一份陈毅传达记录稿。根据这份传达记录稿,毛泽东还谈到下面一些内容:

1953年1月13日,中央人民政府成立了宪法起草委员会。宪法起草委员会由33人组成,包括毛泽东、朱德、宋庆龄、李济深、李维汉、何香凝、沈钧儒、沈雁冰、周恩来、林伯渠、林枫、胡乔木、高岗、乌兰夫、马寅初、马叙伦、陈云、陈叔通、陈嘉庚、陈伯达、张澜、郭沫若、习仲勋、黄炎培、彭德怀、程潜、董必武、刘少奇、邓小平、邓子恢、赛福鼎、薄一波、饶漱石等。委员会主席由毛泽东担任,李维汉任秘书长,毛泽东秘书田家英协助。委员名单由毛泽东提出,构成比例为:民主党派如民革、民盟、民建各2位,其余民主党派及人民团体各1位。法律人尤其需要记住的是,宪法学家许崇德先生就是从此时,由田家英点名参加宪法草案起草辅助性法律资料工作出来的。

  “人民代表大会是权力机关,这并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。人民代表大会已经包括了各方面,人大常委会是全国人民代表大会的常设机关,代表性当然很大。但它不能包括所有的方面,所以政协仍有存在的必要,而不是多余的。”

1953年2月11日,中央人民政府委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。1953年3月1日,毛泽东以中央人民政府主席的名义,命令将《选举法》颁布施行。

  “蒋介石也搞过参政会,但他的做法是把本来有事可做的机关搞成无事可做的机关,他不敢也不愿意要这些机关起作用,他要的是扼杀民主。我们的做法,则是把本来没有多少事可做的机关搞成很有事可做的机关。”

为了开展选举工作,跟美国当年一样,国家开始着手人口调查与统计工作。政务院于1953年4月3日颁布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》。随后开展了全国第一次人口调查,截止1953年6月30日,《人民日报》1954年11月1日公布,全国总人口为601,938,035人,其中直接调查的人口为574,205,940人。其余为用其他方法调查的人口,包括没有进行基层选举和交通不便的边远地区、待解放的台湾省以及国外华侨和留学生等。

  谈到第四项任务时,毛泽东说:“我们国家内部是团结的,这种团结还在增强着,但这不是说没有矛盾了,在各种生活中还是有矛盾的。因此就需要提意见,开展批评和自我批评,需要加以调整。”他说:“内部关系要经常调整,政协就要担起这个任务。政协要把各方面的意见反映给我们,我们加以处理,所以政协大有事做。”有人担心政协是否会变成说闲话的机关。毛泽东说:“只要不是恶意,讲闲话也可以,这样可以使我们知道社会上存在着这样的意见。”

《选举法》颁布后,全国建立了乡、县、市、省各级选举委员会,经过一年多的工作,3.23亿登记选民进行了基层选举,共选出基层人民代表大会代表566万名。在完成基层选举的基础上,由省、市人民代表大会,中央直辖少数民族行政单位,以及军队单位和华侨单位分别选举产生1226名(比苏联少,比其他国家多)出席全国人民代表大会的代表(台湾省代表缺)。在1226名代表中,中共党员668人,占54.48%,党外人士558人,占45.52%

  毛泽东最后说:“为了实现国家工业化和社会主义改造,一定要运用统一战线的武器。我们自己要有主张,但一定要和人家协商,不要把自己孤立起来,要发挥各民主阶级、各人民团体的作用。工农联盟是我们国家的基础,但还要懂得去运用在此基础上的广泛的与非劳动人民的联盟——人民民主统一战线。这样,动员起来的力量就会更多了,瑞金时代是最纯洁、最清一色了,但那时我们的事特别困难,结果是失败了。所以真理不在乎清一色。”⑨

同时,在此期间,1954年6月14日,《中华人民共和国宪法(草案)》在毛泽东的主持下起草完成,经反复讨论、修改,通过中央人民政府委员会第三十次会议的审议。在近三个月的时间里,全国共有1.5亿人参与了宪法草案讨论,共提出了118万条修改、补充意见和问题,几乎涉及宪法草案的每一个条款。

  毛泽东的这些意见,使中国人民政治协商会议这个经过历史考验的统一战线组织形式,在全国人民代表大会召开以后,仍然长久地延续下来,发挥着重要作用,形成为一种在中国共产党领导下的具有中国特色的各民主党派、各人民团体和各界人士进行民主协商、参政议政的政治制度,成为我国的一种基本政治制度。

一切准备就绪后,1954年9月15日至28日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京(政协第一届全体会议第一次会议改名)召开。大会的任务是:制定宪法,制定几个重要的法律,通过政府工作报告,选举新的国家领导工作人员。

  召开第一次全国人民代表大会的首要任务是制定宪法。宪法的起草工作推迟了将近一年的时间。这主要是因为作为制定宪法指导思想和基本依据的过渡时期总路线,还处在酝酿和完善的过程中。毛泽东的主要精力用于解决过渡时期总路线及有关问题,一时还腾不出手来搞宪法。一九五三年十二月,过渡时期总路线宣传提纲审定工作刚一结束,他便立刻投入到宪法起草工作中来。

1954年9月20日,第一届全国人民代表大全体会议会举行第一次会议,通过了《中华人民共和国宪法》。1954年宪法是保证我国逐步过渡到社会主义社会的宪法,因而是一部社会主义类型的宪法。

  一九五三年十二月二十四日,毛泽东带着宪法起草小组的几个成员陈伯达、胡乔木、田家英乘专列离开北京,于二十七日夜来到风景如画的杭州,开始做一项为新中国法制建设奠定千秋基业的大事,起草中华人民共和国宪法。

根据《中华人民共和国宪法》,一届全国人民代表大会一次全体会议还表决通过了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方人民代表大会和地方各级人民代表委员会组织法》,对我国政权建设具有开创意义。

  关于这部宪法的起草经过,毛泽东在一九五四年六月作过这样的回顾:“宪法的起草,前后差不多七个月。最初第一个稿子是在去年十一、十二月间,那是陈伯达同志一个人写的。第二稿,是在西湖两个月,那是一个小组起草的。第三稿是在北京,就是中共中央提出的宪法草案初稿,到现在又修改了许多。每一稿本身都有许多修改。在西湖那一稿,就有七八次稿子。前后总算起来,恐怕有一二十个稿子了。大家尽了很多力量,全国有八千多人讨论,提出了五千几百条意见,采纳了百把十条,最后到今天还依靠在座各位讨论修改。总之是反复研究,不厌其详。将来公布以后,还要征求全国人民的意见。宪法是采取征求广大人民的意见这样一个办法起草的。这个宪法草案,大体上是适合我们国家的情况的。”⑩

同年12月,召开了政协第二届全国委员会第一次会议,制定了《中国人民政治协商会议章程》。《章程》宣告,共同纲领已经为宪法所代替,人民政协全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经完成。但是人民政协作为人民民主统一战线组织,将继续存在和发挥作用。

  陈伯达起草的宪法草稿,没有被采纳。从一九五四年一月九日起,毛泽东领导的宪法起草小组又重新起草。

  ①毛泽东在中央人民政府委员会第20次会议上的讲话记录,1953年1月13日。

  ②周恩来在中央人民政府委员会第20次会议上的讲话记录,1953年1月13日。

  ③《建国以来重要文献选编》第4册,中央文献出版社1993年7月版,第16、17页。

  ④邓小平关于基层选举工作完成情况的报告,1954年6月18日。

  ⑤这两个文件是:《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》、《关于实行人民代表大会制时安排民主人士的意见》。

  ⑥中共中央关于统一战线工作的指示,1955年1月17日。

  ⑦《毛泽东文集》第6卷,人民出版社1999年6月版,第384、385页。

  ⑧《毛泽东文集》第6卷,人民出版社1999年6月版,第385-387页。

  ⑨陈毅传达毛泽东关于政协工作的指示,1954年12月。

  ⑩毛泽东在中华人民共和国宪法起草委员会第七次会议上的讲话,1954年6月11日。

  当时负责安排毛泽东一行住所的浙江省委书记谭启龙回忆说:“毛主席住在刘庄一号楼。每天午后三点,他便带领起草小组驱车绕道西山路,穿过岳王庙,来到北山路八十四号的办公地点。当时北山路八十四号大院三十号是由主楼和平房两部分组成。主楼先前是谭震林一家居住的,谭震林调到上海后,我家搬进去了。我们让出后,毛主席就在平房里办公,宪法起草小组在主楼办公,往往一干就是一个通宵。”①

  一月十五日,毛泽东致电刘少奇等,通报宪法起草小组的工作计划:“宪法小组的宪法起草工作已于一月九日开始,计划如下:(一)争取在一月三十一日完成宪法草案初稿,并随将此项初稿送中央各同志阅看。(二)准备在二月上半月将初稿复议一次,请邓小平、李维汉两同志参加。然后提交政治局(及在京各中央委员)讨论作初步通过。(三)三月初提交宪法起草委员会讨论,在三月份内讨论完毕并初步通过。(四)四月内再由宪法小组审议修正,再提政治局讨论,再交宪法起草委员会通过。(五)五月一日由宪法起草委员会将宪法草案公布,交全国人民讨论四个月,以便九月间根据人民意见作必要修正后提交全国人民代表大会作最后通过。”②

  宪法起草工作的实际进程比这个计划延长了大约一个多月,从总体看,计划是全部实现了。

  毛泽东在电报里,还开列了一个关于中外各类宪法的书目,共十种,要中央政治局委员和在京的中央委员抽时间阅读:“(一)一九三六年苏联宪法及斯大林报告(有单行本);(二)一九一八年苏俄宪法(见政府办公厅编宪法及选举法资料汇编一);(三)罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法(见人民出版社《人民民主国家宪法汇编》,该书所辑各国宪法大同小异,罗、波取其较新,德、捷取其较详并有特异之点,其余有时间亦可多看);(四)一九一三年天坛宪法草案,一九二三年曹锟宪法,一九四六年蒋介石宪法(见宪法选举法资料汇编三,可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三型);(五)法国一九四六年宪法(见宪法选举法资料汇编四,可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法)。”

  为了起草宪法,毛泽东广泛阅读和研究了世界各类宪法,有中国的,有外国的;有社会主义国家的,有资本主义国家的;有进步的,有反动的。他认为制定本国宪法,参照别国宪法和中国历史上有过的宪法,是完全必要的。人家好的东西,结合中国国情,加以吸收;不好的甚至是反动的东西,也可以引为鉴戒。他同样要求参加讨论宪法稿的中央政治局成员也这样做,所以特地列出上面那个书目,并作出画龙点睛式的评论。

  这是中共最高层领导第一次如此系统地学习法律,这对新中国的法制建设是很有意义的。

  毛泽东多次讲,我们的这部宪法,是属于社会主义类型的宪法。因此,他特别注意研究和借鉴一九一八年颁布的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法(根本法)》,一九三六年颁布的苏联宪法——“斯大林宪法”,以及斯大林《关于苏联宪法草案的报告》。此外,还注意参考东欧一些人民民主国家的宪法。

  据当时为宪法起草小组做资料工作的史敬棠回忆:“社会主义类型的宪法,毛主席看了一九一八年苏俄宪法、一九三六年苏联宪法、东欧国家的宪法。一九一八年苏俄宪法,把列宁写的《被剥削劳动人民权利宣言》放在前面,作为第一篇。毛主席从中受到启发,决定在宪法总纲的前面写一段序言。”③“序言”这个形式,是中华人民共和国宪法的一个特点,一直保持到现在。

  对于资本主义国家的宪法,毛泽东也作了比较研究。他对资产阶级宪法和资产阶级民主,采取历史唯物主义的态度,不是一笔抹杀。他说:“讲到宪法,资产阶级是先行的。英国也好,法国也好,美国也好,资产阶级都有过革命时期,宪法就是他们在那个时候开始搞起的。我们对资产阶级民主不能一笔抹杀,说他们的宪法在历史上没有地位。但是,现在资产阶级的宪法完全是不好的,是坏的,帝国主义国家的宪法尤其是欺骗和压迫多数人的。我们的宪法是新的社会主义类型,不同于资产阶级类型。我们的宪法,就是比他们革命时期的宪法也进步得多。我们优越于他们。”④

  在几个主要资本主义国家的宪法中,毛泽东比较看重一九四六年《法兰西共和国宪法》,认为它代表了比较进步、比较完整的资产阶级内阁制宪法。

  对于中国从清朝末年以来的历次宪法,他是这样评论的:“从清末的‘十九信条’起,到民国元年的《中华民国临时约法》,到北洋军阀政府的几个宪法和宪法草案,到蒋介石反动政府的《中华民国训政时期约法》,一直到蒋介石的伪宪法。这里面有积极的,也有消极的。比如民国元年的《中华民国临时约法》,在那个时期是一个比较好的东西;当然,是不完全的、有缺点的,是资产阶级性的,但它带有革命性、民主性。这个约法很简单,据说起草时也很仓卒,从起草到通过只有一个月。其余的几个宪法和宪法草案,整个说来都是反动的。”⑤

  清朝宣统三年九月十三日(公元一九一一年十一月三日)发布的《十九信条》和孙中山任临时大总统时期颁布的《中华民国临时约法》,有一个共同特点就是条文不多,文字简明。毛泽东很欣赏这一点,他提出我们的宪法以一百条左右为宜,而且文字要简单明确,不能有多种解释。⑥

  外国的宪法也好,中国过去的历次宪法也好,都只能作为制定新中国宪法的参考。制定新中国的宪法必须从现时中国的实际出发。毛泽东为起草宪法确定的根本指导方针是:“以事实为根据,不能凭空臆造”。⑦宪法根据的事实是什么呢?这就是中国人民已经在反对帝国主义、反对封建主义和反对官僚资本主义的长期革命斗争中取得了完全胜利的事实,就是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家已经巩固地建立起来了的事实,就是中国已经建立起社会主义经济的强有力的领导地位,开始有系统地进行社会主义改造、正在一步一步地过渡到社会主义社会去的事实。⑧这就是说,这部宪法要总结中国无产阶级领导的人民民主革命的经验,把人民革命的成果以根本法的形式固定下来;同时,还要着重总结新中国成立以来在社会改革、政权建设、经济建设和文化建设方面的经验,反映新中国成立以来在社会关系和阶级关系上出现的重大变革,并且正在逐步地向社会主义社会过渡的事实。从这些事实出发,这部宪法只能体现人民民主原则和社会主义原则,因而它是属于社会主义类型的宪法。

  关于宪法要不要有纲领性的内容,即将来要完成的任务,曾经有过不同的意见。后来毛泽东谈起这个问题时说:“一般地说,法律是在事实之后,但在事实之前也有纲领性的。一九一八年苏维埃俄罗斯宪法就有纲领性的。后头一九三六年斯大林说,宪法只能承认事实,而不能搞纲领。那个时候,乔木称赞斯大林,我就不赞成,我就赞成列宁。我们这个宪法有两部分,就是纲领性的。国家机构那些部分是事实,有些东西是将来的,比如三大改造之类。”⑨

  宪法起草工作进展得比较顺利。一月九日开始,二月十七日左右草案初稿出来了,虽然比原计划推迟了半个来月,但是也只用了不到四十天的时间。随后,在毛泽东主持下,起草小组通读通改。二月二十四日完成“二读稿”,二十六日完成“三读稿”,三月九日拿出“四读稿”。至此,宪法起草小组完成了第一阶段的任务,为中共中央政治局会议进一步讨论修改宪法草案,提供了一个比较成熟的稿本。

  三月初,毛泽东修改审定了《宪法草案初稿说明》,并署上“中华人民共和国宪法草案初稿起草小组”的下款。这是一篇重要文献,比较集中地反映了毛泽东和他领导的小组起草宪法的指导思想。共分五个问题。

  第一个问题是:宪法草案从法律上保证实施过渡时期的总路线。《说明》写道:“宪法的基本任务,就是要从国家的制度、国家的权力和人民的权利等方面作出正确的适合历史需要的规定,使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。宪法草案的主要努力,首先用在这个目的上。”宪法草案分析了我国现存的各种生产资料所有制,并且分别规定了国家同这些所有制的关系。作出这些规定,就使我国的宪法“区别于一切资本主义国家的宪法以及我国自清末以来的历次宪法。这些宪法都不敢涉及社会制度方面,而其实宪法的基本任务总是维护某种社会制度。这些规定与社会主义国家宪法基本上相同,但也有一个重要的差别,就是我国还处在过渡时期,资本主义所有制还有一定的合法性。宪法草案不限于描写已经完成的东西,也描写了没有完成但已开始实施的东西。从这一点上说,宪法草案有某种程度的纲领性;但是在整个宪法草案中,没有任何现在还没有开始实施的东西。因此它仍然是宪法,而不是理想的描写”。

  第二个问题是:宪法草案从法律上保证发展国家的民主化。《说明》指出:“国家的社会主义化从根本上保证国家的民主化。同时国家的社会主义化也要求国家的进一步民主化。宪法草案关于国家机构和人民权利的各项规定从法律上保障了国家民主化的发展。”“草案规定,我国实施自下而上的代表大会制。人民经过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使政权。”“全国人民代表大会选出国务院作为国家管理机关,同时选出自己的执行委员会(即常务委员会。——引者注)作为国家政权机关的日常工作机关。国务院不但向全国人民代表大会负责并报告工作,而且在全国人民代表大会闭会期间,也向全国人民代表大会执行委员会负责并报告工作。这种既彻底民主而又不互相掣肘的制度,是任何资本主义国家所没有和不能有的。这种制度反映我国广大人民的政治上的统一。”《说明》特别讲到国家主席问题,是这样写的:“草案规定的中华人民共和国主席的制度,也与资本主义国家的和我国历史上的总统制完全不同。中华人民共和国主席是全国人民团结一致的象征。他既不是立法的也不是行政的首脑,并不具有特殊的个人权力,但是依靠他的地位和威信,他可以向全国人民代表大会、全国人民代表大会执行委员会和国务院提出建议,或召集最高国务会议,因而向国家作出他的贡献。”

  为什么要设国家主席?毛泽东作过这样的解释:“为保证国家安全起见,设了个主席。我们中国是一个大国,叠床架屋地设个主席,目的是为着使国家更加安全。有议长⑩,有总理,又有个主席,就更安全些,不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病,那毫无办法,只好等四年再说。⑾设国家主席,在国务院与全国人民代表大会常务委员会之间有个缓冲作用。”国家机构设国家主席,这同党中央领导班子分一线、二线和当时正在酝酿的党内设副主席和总书记,是出于同样的考虑。这是毛泽东为保证党和国家的安全而对领导体制提出的重要建议。毛泽东还提出设国家副主席的问题。他在宪法草案的最初稿上批示:“设副主席一人,主席因故不能执行职务时由副主席代理之。”后来,他又在草案四读稿上批示:“副主席受委托得代行主席部分职权,此点必须加入。”这些内容都写入了宪法。他说:“资本主义国家的总统可以解散国会,我们的主席不能解散全国人民代表大会,相反地,全国人民代表大会倒可以罢免主席。国家主席是由全国人民代表大会选出来的,并服从于它。”⑿全国人民代表大会有权罢免国家主席这一条,是毛泽东提出并再三坚持的。

  ①谭启龙:《回忆毛泽东亲临浙江的几个片断》。见《毛泽东与浙江》,中共党史出版社1993年11月版,第5页。

  ②毛泽东给刘少奇并中央各同志的信,手稿,1954年1月15日。

  ③访问史敬棠谈话记录,1996年6月29日。

  ④毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上的讲话,1954年6月14日。见《毛泽东文集》第6卷,人民出版社1999年6月版,第326页。

  ⑤《毛泽东文集》第6卷,人民出版社1999年6月版,第325页。

  ⑥访问史敬棠谈话记录,1996年6月29日。

  ⑦转引自陈伯达在中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议上关于宪法草案(初稿)起草工作的说明,1954年3月23日。这个说明,经过毛泽东审阅修改。

  ⑧《刘少奇选集》下卷,人民出版社1985年12月版,第133页。

  ⑨毛泽东在中共中央政治局扩大会议上的讲话记录,1959年3月1日。

  ⑩在起草宪法的过程中,曾一度考虑在全国人民代表大会设议长和副议长,后来改为常务委员会委员长和副委员长。

  ⑾当时宪法规定,全国人民代表大会每届任期四年。

  ⑿毛泽东在中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议上的插话,1954年3月23日。

  关于草案对人民的政治、经济、文化权利的各种保证,《说明》认为,“这些保证都是我国政府过去几年所已经开始实现的;但是我国还处在过渡时期,所以草案对这些保证的规定都说明是在逐步扩充中”。这一点,毛泽东后来也作过解释,他说:我们的宪法是过渡时期的宪法。我国的各种办法,大部分是过渡性质的。人民的权利,如劳动权、受教育权等等,是逐步保证,不能一下子保证。①宪法草案关于国家民主化的规定,体现了从中国实际情况出发的原则,体现了国家民主化的过程性。

  第三个问题是:宪法草案从法律上加强各民族的团结。中国是一个由五十多个民族组成的统一的多民族国家。在长期的历史发展过程中,在中国境内各民族逐步汇合成为伟大的中华民族,在经济上、文化上、政治上都有着密切的联系。《说明》指出:“草案在序言和总纲中确定我国是统一的多民族国家,各民族享有自由平等的地位,结成友爱互助的大家庭,反对大民族主义和地方民族主义,禁止民族间的歧视和压迫,禁止分裂各民族团结的行为。这是我国民族关系的基本原则。”关于在少数民族聚居的地区,实行民族区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大小分别建立各种民族自治机关,这在《共同纲领》中已经作了原则规定。而宪法草案对于民族自治区域作了专门的详细的规定。按照这些规定,各种不同级别的民族自治区的自治机关,一方面是我国地方国家行政机关的一部分,和普通地方国家行政机关一样,受中央人民政府和上级人民政府的统一领导;另一方面,却享有普通国家行政地方机关所没有的特殊权利。宪法草案对民族区域自治和各少数民族的政治、经济、文化建设,都比《共同纲领》作了进一步的规定。

  第四个问题是:宪法草案是《共同纲领》的发展。《说明》指出:一九四九年《共同纲领》起了中华人民共和国临时宪法的作用。《共同纲领》在过去几年的历史实践中证明是完全正确的。但是,它的一部分内容带有浓厚的时间性,已经完全实现,例如土地改革、镇压反革命,而不需要继续规定了;一部分内容则在新的形势下需要以新的规定代替旧的规定;一部分原有的规定过于简单,在宪法上需要作出比较详细的具体的规定;另有一部分原有的规定,在宪法上则需要加以简化或省略。“宪法草案在起草的时候充分利用了《共同纲领》,所以草案的序言说,宪法是以《共同纲领》为基础,而在内容上有新的发展。”“宪法草案保留了《共同纲领》中关于我国国家性质、人民民主制度、人民权利、民族政策各方面的各种基本原则,而作了充分详细的规定。《共同纲领》中的经济政策的原则,一部分仍然有效,一部分已经过时,宪法草案抛弃了那些已经过时的原则而作了新的规定,这中间最重要的就是关于实行过渡时期总路线的各项规定。”

  第五个问题是:关于宪法草案在结构和文字上的特点。《说明》指出:宪法草案的结构和文字力求简明。草案只分四章,凡是可以在这四章中规定的,都不另设专章。关于宪法的总任务(也就是过渡时期的总任务)、宪法产生的基本背景和实施宪法总任务的条件,都写在草案的序言里。宪法草案的条文不足一百条②,字数连序言不足一万字。这在各国宪法中要算是比较短的一个。这样简要,不但由于宪法是国家的根本法,凡是可以由普通法律规定的东西一般无需列入宪法。而且由于第一,我国既然处在过渡时期,宪法的许多规定必须具有充分的灵活性,以免在实际生活的迅速发展中变得不适用和成为障碍;第二,我国人民对于实施宪法还缺少必要的经验,政治生活中的许多细节,还需要在实践中逐步得到结论,不可能也不应当过早地作详细的规定;第三,人民对于宪法既然还缺少经验,宪法愈繁杂人民也就愈难了解。《说明》又指出:“宪法是必须在全国人民中间普遍宣传和普遍遵守的,因此条文固然要尽量简单,文字尤其要尽量通俗。从这个观点出发,宪法草案的文字完全用白话写成,凡是可以避免的难懂的字眼,一律加以避免。”

  二月二十八日和三月一日,刘少奇在北京主持召开中央政治局扩大会议,讨论并基本通过了宪法草案初稿的三读稿。会议决定由董必武、彭真、张际春三人,以董必武为主,根据政治局扩大会议讨论的意见,对三读稿进行研究和修改。还请了周鲠生和钱端升为法律顾问,叶圣陶和吕叔湘为语文顾问。

  三月九日,杭州宪法起草小组又提交了四读稿。三月十二日、十三日和十五日,刘少奇再次主持召开中央政治局扩大会议,讨论这个稿子。这样,宪法草案初稿的起草工作告一段落,准备扩大范围讨论修改后,提交宪法起草委员会。为此,会议决定:(一)以陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、田家英等八人组成宪法小组,负责初稿的最后修改;(二)组成宪法起草委员会办公室,以李维汉为秘书长。

  这时,毛泽东和宪法起草小组也在杭州作启程回北京的准备。

  这是毛泽东在建国以后第一次到杭州,一住就是两个多月。在杭州期间,除了起草宪法,他的最大收获就是每天坚持爬山,几乎走遍了西湖附近的大小山峰。

  在毛泽东的住处刘庄附近,有座不大的山,叫丁家山。初到杭州,他就乘兴登上这座小山,并对跟随的工作人员说,他要每天坚持爬山。从这以后,果然是风雨无阻,天天爬山。天气好,起得早,就爬大一点的山;遇到下雨,或是起得迟了,就爬小山。这样坚持不懈,不仅游览了西湖名胜,还锻炼了身体,体重减轻了将近十斤。这对身躯高大偏胖的毛泽东来说,也是一个意外收获。

  当时跟随毛泽东一起爬山的汪东兴、毛泽东的保健医生徐涛、摄影记者侯波,对毛泽东爬山的情况,都作过一些回忆。

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